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本文基于新中国成立以来幼儿教师工资福利政策变迁的历史进程、里程碑式的政策文件以及呈现的阶段性特征，通过政策回顾性研究与趋势研判相结合，洞察不同阶段我国幼儿教师工资福利的政策内涵、演进路径及未来发展趋势，以期为当前政府制定相应政策保障幼儿教师工资福利提供决策参考。
幼儿园教师薪酬福利政策的演变
建国后，我国学前教育供给体制经历了数次变迁。考察幼儿教师薪酬福利政策的变化，必须放在最基层的学前教育供给体制变迁的大背景下进行。我国学前教育供给体制经历了建国初期计划经济时代的政府单一供给（1949—1978年）、改革开放后民间供给的逐步法制化（1979—1992年）、民间供给的爆发式增长（1993—2009年）、政府强化调控下多元化供给模式的探索（2010年至今）等四个时期。[2]与不同时期学前教育供给体制的变化相适应，幼儿教师薪酬福利政策也在不断调整变化。 下面结合我国学前教育供给体系变迁的时间节点，考察幼儿教师薪酬福利政策的变化。
1. 政府统筹时期（1949-1978年）：教师地位和工资的初步确定
建国初期，各项事业亟待重建，幼儿教育也开始摸着石头过河。在“教育为工人农民服务，为生产建设服务”总方针的指导下，政府确立了“促进儿童身心健康发展，为妇女参加生产建设提供便利”的幼儿教育发展方针，幼儿教师的身份和待遇也在这一阶段初步确定。这一时期，幼儿教育机构全部由政府或集体部门提供，形成了机关事业单位、企业、街道、农村大队四种不同供给模式并存的幼儿教育供给模式。
只有公办幼儿园才能得到政府财政投入，只有公办幼儿园的教师才能享受与政府官员同等的生活条件和福利。企业办幼儿园的经费安排非常随意。幼儿园教师是企业的雇员，其工资福利往往取决于企业“留成”多少利润，而企业“留成”利润又取决于中央的产业发展计划。街道、农村集体办幼儿园则服从街道、农村集体的职能，基本自给自足，幼儿园教师的工资福利也缺乏相应的保障机制。[3]
表1列出了这一时期与幼儿园教师工资福利相关的3个重要政策文件，相关政策文本分别规定了教师身份的界定、教师工资的资金来源、教师工资福利的标准。首先，幼儿园教师的身份和人事管理是根据幼儿园的不同类型确定的。政府部门举办的幼儿园教师与中小学教师编制一致；企业举办的幼儿园教师是企业职工，按照企业人员编制；而街道、农村集体举办的幼儿园教师没有国家承认的正式编制，类似于临时代课教师。其次，幼儿园教师工资福利的资金来源也是根据幼儿园的类型确定的。
政府部门办幼儿园教师工资资金来源于国家财政公共财政教育经费；企业办幼儿园教师工资资金来源于企业自身的“留存利润”；街道、农村集体办幼儿园教师工资资金来源于集体自筹资金。最后，幼儿园教师的工资福利也因幼儿园类型不同而有所差异。政府部门办幼儿园教师的工资及各项福利往往以国家机关公务员为标杆，最有保障；企业办幼儿园教师的工资福利取决于企业自身的“留存利润”的多少，往往以政府部门办幼儿园教师为标杆，不如前者有保障；街道、农村集体办幼儿园教师的工资福利取决于幼儿园举办者的自筹资金能力，教师的工资福利往往缺乏保障。
表1 1949年至1978年幼儿园教师工资福利规定
2.改革开放后私人供给逐步法制化时期（1979—1992年）：教师工资制度开始正式确立
十一届三中全会以来，我国开始实行改革开放的国策，在当时经济社会发展的背景下，我国第一批民办幼儿园应运而生。但这一时期，我国经济发展水平落后，组织生产能力薄弱，很多地方政府缺钱，导致一些公办幼儿园出现了拖欠教师工资的现象。民办幼儿园作为新生事物，受众面较窄，限制了招生数量和筹资能力，导致教师工资水平很低，甚至出现欠薪现象，极大地影响了幼儿园教师队伍的稳定性和积极性。[4]为了解决这个问题，党和政府在这一时期出台了一系列政策措施，对幼儿园教师的工资标准、工资保障主体、工资增长机制等作出了初步规定，幼儿园教师的工资制度也是在这一时期建立起来的。
表2列举了这一时期的6个重要政策文件。其中最具标志性的是1988年劳动人事部、国家教委发布的《提高中小学教师工资标准的实施办法》。幼儿教师的工资制度在这份文件中正式确立。这使得幼儿教师的工资标准更加可靠，收入来源更加稳定，在一定程度上保证了幼儿教育教师队伍的稳定性和活力。同时，这一时期明确了幼儿园教师实行结构性工资制度，即从1985年1月1日起，普通中小学、幼儿园开始实行新的结构性工资制度。结构性工资由基本工资、岗位工资、工龄津贴、奖金工资四部分组成。这在一定程度上体现了工资制度对教师工作的激励措施，避免了当时普遍存在的平均主义倾向。 最后，这一时期政府的政策设计是以公立幼儿园和公立幼儿园教师为目标群体的，虽然这一时期已经出现了民办幼儿园，但当时民办幼儿园的总量还远不能与公立幼儿园相抗衡，因此政策几乎没有考虑到民办幼儿园教师这个新的群体。
表2 1978年至1992年幼儿园教师工资福利规定
3.私人供给爆发式增长期（1993—2009年）：教师薪酬福利政策规范化发展
这一时期，随着市场经济改革浪潮的深入，企业办幼儿园等集体办幼儿园开始走上转型之路，民办幼儿园开始大量涌现并迅速在全国铺开，形成了不同性质的公办和民办幼儿园在供给市场上相互竞争的局面。也正是在这一时期，我国教育领域的法制化进程开始了。随着《中华人民共和国教师法》（1993年）、《中华人民共和国劳动法》（1995年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年）等一系列法律的出台，幼儿园教师的工资福利保障机制开始有了法律依据。从此，幼儿园教师的工资福利政策在法律的引导下开始规范化发展。
表3列举了这一时期出台的7个重要政策文件，其中包括4个法律性文件，其中两个对于教师工资福利的规范发展具有特别重要的意义。
第一普惠性幼儿园工资待遇，1993年《中华人民共和国教师法》规定：“教师平均工资水平不得低于或者高于公务员平均工资水平，并逐步提高”。
即通过法律的形式明确了教师工资的参考标准，同时明确了幼儿教师作为中小学教师群体的工资标准。同时，关于教师工资制度、社会保障制度、职称评定制度、在职培训制度等具体政策也随着《中华人民共和国教师法》的颁布而更加规范和明确。
第二，2002年《中华人民共和国民办教育促进法》要求“民办教育实行统一管理，合理安排民办教师的设置、工资、师资培养、任职等，依法享有与公办教师同等的权益”。
该法律文件的出台，使得民办幼儿园教师的薪酬福利成为政策文件的重点，其具体薪酬福利标准均是参照公办幼儿园教师的薪酬福利标准而制定，但对于如何达到这一标准却并未提出具体的配套措施，大大降低了政策的有效落地。
表3 1992年至2009年幼儿园教师工资福利规定
4.政府调控下的多元化供给模式探索期（2010年至今）：教师工资福利制度的完善与提高
随着改革的深入，学前教育市场环境越来越复杂，供给主体也越来越多元化，但多元化、复杂的市场环境并没有有效解决群众关心的“入园难”与“入园贵”问题并存的问题，政府意识到需要重新加强对学前教育市场的管控和调控，治理目前市场无序增长的局面。
随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《国务院关于当前学前教育发展的若干意见》、《学前教育行动计划》、《中共中央 国务院关于深化改革规范学前教育发展的若干意见》等政策文件的颁布实施，学前教育逐步走上福利供给化、公益化的道路。这一时期，幼儿教师工资福利政策呈现出分类细化、逐步完善的趋势。分类细化体现在政策文本中涉及到不同性质、不同地域的幼儿园、不同岗位、不同层级的幼儿园教师的工资福利标准；逐步完善体现在对幼儿教师工资福利的具体实施办法和监督机制等进行了细化规定。
表4列出了这一时期与教师薪酬福利相关的7个重要政策文件，其中包括1个法律文件。这一时期，公办幼儿园教师的薪酬福利标准得到进一步规范和细化。值得注意的是，编外教师和民办幼儿园教师开始受到政府前所未有的重视，2014年和2017年的第二、第三个三年行动计划意见都涉及对编外教师和民办幼儿园教师薪酬福利的关注。2018年底，国务院印发了《关于深化学前教育改革规范发展的若干意见》，更是首次将“确保教师同工同酬”和“民办幼儿园应参照当地公办幼儿园教师工资收入水平”写入政策文本，可见政府对不同身份幼儿园教师的重视和塑造学前教育均衡发展的目标导向。
幼儿教师薪酬福利政策变化特点
幼师薪酬福利关系到师资队伍的稳定性，进而关系到学前教育供给的质量。世界各国都在努力打造一支高素质、低流动率的幼师队伍。作为幼教领域诸多政策的重要组成部分，我国幼师薪酬福利政策从“教师身份与薪酬福利的初步确定”，到“教师薪酬体系的正式建立”、“教师薪酬福利政策的规范制定”，再到“教师薪酬福利的细化和完善”，始终以确保教师工资足额、合理发放、保障教师生活质量为中心。
通过分析幼儿教师薪酬福利政策变迁的特征,可以理清幼儿教师薪酬福利政策的运行逻辑与演变路径,进而由点及面地反映整个学前教育体系的发展脉络。
1.以公办幼儿园教师为主要保障对象的政策目标体系
建国以来，我国出台了不少关于幼师工资福利的政策，力度不小。但幼师劳动力市场工资福利总体偏低仍是行业难题。造成这一现象的一个主要原因就是，我国出台的幼师工资福利政策的保护对象一直是公办幼儿园教师的指标制，对其他类型幼师的工资福利标准缺乏必要的管控。虽然公办幼儿园教师的工资福利有保障，但幼师劳动力市场中绝大多数教师并不具备正式教师的身份。
表4 2010年至今幼儿园教师工资福利规定
建国初期，由于计划经济体制下我国不存在民办幼儿园，该政策只保护公办幼儿园教师，其他类型幼儿园教师的工资问题自行解决；改革开放后，民办幼儿园登上历史舞台，但此时国家经济发展水平落后，财政收入有限，财政资金必然会向公办幼儿园倾斜，因此公办幼儿园教师再次成为该政策的主要受益者；随着市场经济改革的深入发展，民办教育呈现爆发式增长普惠性幼儿园工资待遇，迫使国家出台《中华人民共和国民办教育促进法》，以法律形式规范民办教育的发展，但国家对民办教育需要达到何种程度的管制一直存在争议，因此这里只谈及民办幼儿园教师的工资福利问题。
提高民办幼儿园教师薪酬福利待遇最有力、最直接的办法就是将民办幼儿园教师转为公办幼儿园教师。例如，1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就提到“采取一定措施改善民办幼儿园教师待遇……逐步由民办幼儿园教师转为公办幼儿园教师”。在这一思路下，公办幼儿园教师的薪酬福利待遇必须继续通过政策来规范，起到表率作用，引领行业发展。进入21世纪，幼教市场的发展变得复杂甚至无序，民办幼儿园成为市场主体，但教师工资低、待遇差，以及教师虐童丑闻频发，成为政府加强民办幼儿园教师劳动力市场监管的诱因。此时，公办幼儿园教师的薪酬制度已经非常细化和完善。 因此，在2018年底中共中央、国务院发布的《关于深化学前教育改革规范发展的若干意见》中，首次将“民办幼儿园应当参考当地公办幼儿园教师工资收入水平”写入政策文件，即直接以公办幼儿园教师工资福利作为基准和参考，来规范整个学前教师劳动力市场。
可见，在我国幼儿园教师薪酬福利政策变迁过程中，形成了以公办幼儿园教师为主要保障对象的政策目标体系。公办幼儿园教师薪酬福利保障政策既全面又系统船用柴油机，但这一政策长期没有触及其他类型幼儿园教师的薪酬福利水平，导致其薪酬水平长期跟随市场定价。当市场失灵时，政策开始关注这一群体，以公办幼儿园教师为目标参照寻求薪酬定价标准。
2.形成多部门、多层次、共同保障的政策协调体系
学前教育治理涉及多个政府部门的联合行动，幼儿教师薪酬福利政策的出台和落实离不开不同政府部门、不同层级的相互协调与配合。
其中，全国人大介入不同部门制定法律，如《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布【目前，《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》已经公布，正在广泛征求意见】，使相关教师薪酬福利政策的出台有了法理依据；国务院发布总体纲要，在全国形成改革潮流；教育部门制定具体的教师薪酬福利标准，完善教师薪酬福利政策体系；组织编制部门进行教师资格宏观编制；财政部门制定教师经费预算并逐项拨付；人力资源社会保障部统一管理教师各项社会保险；住房城乡建设部保障教师住房和公积金待遇； 妇联维护了与幼儿教师有关的其他重大利益。[5]不同层级涉及中央与地方基层政府对教师工资福利的协调。目前，我国学前教育管理体制以县级为主，教师工资福利的多寡往往与县级政府的财税能力有直接关系。
一些贫困地区基层政府的税收能力有限，需要省、市两级，甚至中央财政的转移支付。目前，我国政策对一些农村贫困地区幼儿园教师的工资福利，已经明确了政府层面的安排，形成了各级政府之间的政策合力，保障了教师的工资福利。[6]
但同时也要看到，我国现行由多部门、多层次共同形成的保障主体的幼儿教师薪酬福利政策协调体系，仍然主要针对公立幼儿园教师。虽然不同政府部门已经加入到对民办幼儿园、集体幼儿园或企业转制幼儿园的监管中，但不同部门、不同政府层级之间尚未形成一股协调合力。尤其是各级政府在保障此类幼儿教师的福利方面的责任分配尚未明确规定船舶柴油机配件，主要责任仍然交给市场或企业去解决。因此，很难保证这部分教师的薪酬福利政策得到有效落实，导致这一群体教师的薪酬福利问题往往最为严重。
3.公办幼儿园教师与公务员、民办幼儿园教师与公立幼儿园教师的政策参照体系
自从我国开始出台关于幼儿园教师工资福利的政策以来，文件中就明确规定公办幼儿园教师的工资福利标准要参照当地国家机关公务员。1993年的《中华人民共和国教师法》规定“教师平均工资水平不得低于或者高于国家公务员平均工资水平”，这其中就包括幼儿园教师。公办幼儿园教师的工资福利对标国家公务员，是一个十分明显的事实，这一工资福利的参照政策一直延续至今。
相较于公立幼儿园教师，在民办幼儿园大规模出现之前，政策往往对民办幼儿园教师的薪酬福利缺乏具体的关注。而当民办幼儿园出现时，政策文本在提高民办幼儿园教师薪酬福利方面，并没有像公立幼儿园教师那样做出过于详细的说明。民办幼儿园教师的薪酬福利依然是市场化的，但政策文本在提到民办幼儿园教师的薪酬福利时，总是有意无意地以公立幼儿园教师为对标对象，与公立幼儿园教师看齐。
直到2018年底《中共中央 国务院关于深化学前教育改革规范发展的意见》出台，这种参照作用不再被隐藏，而是直接被写进了政策文本中。民办幼儿园教师薪酬福利对标公办幼儿园教师，已经成为行业共识。我们发现，在国家对幼儿教师薪酬福利政策变化的过程中，形成了两个不同的参照体系，公办幼儿园教师参照地方公务员标准，民办幼儿园教师参照公办幼儿园教师标准。未来，这一参照体系仍将是幼儿教师劳动力市场定价教师薪酬的主要依据。[7]
幼儿园教师薪酬政策变化趋势
随着教育部《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》的发布，《中华人民共和国学前教育法》正式颁布在即。在国家大力构建学前教育公共服务体系的过程中，建设一支高素质、稳定的幼儿教师队伍将是构建这一服务体系的基础，因此幼儿教师的薪酬福利必将受到更多的关注。因此，基于我国幼儿教师薪酬福利政策变化的上述特点，我国幼儿教师薪酬福利政策变化的未来趋势可以从以下三个方面进一步发展和完善。
1.多元化财政拨款方式，完善各类幼儿教师工资福利保障
1.完善现行就业制度下的工资分配政策
目前，在我国事业单位“双轨制”聘任制改革浪潮中，公办幼儿园教师不一定在编制内，编外教师也不少。虽然公办幼儿园教师的工资均来自政府部门财政拨款，但资金渠道不同，导致公办幼儿园编制内教师与编外教师的工资福利待遇存在明显差异。
正式教师的工资来源于政府公共财政预算的人事部分，工资待遇直接流到教师个人手中；非正式教师的工资由政府根据幼儿园生师短缺情况对幼儿园进行补贴，通过幼儿园间接支付给教师。[8]这种“双轨制”聘任制下财政拨款政策的不一致，间接导致了幼儿园的“机制松动”，有的幼儿园甚至故意“补缺不补”。因此，要保证公办幼儿园教师同工同酬，需要在聘任制度上加强合理的分配政策设计。
在公共幼儿园无法提高幼儿园所需的非老师数量的情况下，应提前报告政府部门的数量。通过政策设计直接向单个教师付款。
2.增加激励政府在包容性幼儿园购买教师服务的激励措施
近年来，政府通过政府的购买服务来促进普遍的幼儿园。 ENS根据完全进行幼儿园的成本会计，[9]鼓励更多的私人幼儿园转向环球幼儿园。
在这一过程中，政府可以为购买教师服务引入激励政策，并为政府提供的幼儿园的薪水和幼儿园的利益设定为超过此比率的幼儿园的幼儿园，而政府可以为教师提供更多的资金，以确保有更多的资源，以确保较高的资金，以确保一定的资源。在通用幼儿园的转型中，这种案件已在广东省成功进行了驾驶。
3.在营利性私人幼儿园中介绍有关教师的薪水和益处的直接控制政策
目前，由于营利性的私人幼儿园的市场份额相对较小，尽管它们的市场化程度最高，但由于学前教育产品的不对称性本身，教师的劳动力不容易被消费者的工资所抑制。低质量的教师降低了整个行业的工资期望[11]确保这些幼儿园教师的薪水和好处是政府引入相应的直接监管政策，例如为这些幼儿园教师设定最低工资标准降低人员成本。
（ii）优化教师访问的政策设计，并为具有不同身份的教师提供专业的标题评估系统
1.提高入学标准并同时增加工作申请人的薪水和福利
在此阶段，学龄前老师的薪水低的逻辑是，教师的质量不是很高，因为老师的薪水很自然，但是要回答老师较低的薪水，这是一个很容易的问题。通过改善申请人的学历和教学资格，可以改善社会对教师的期望，以提高申请人的最初薪水和薪水水平，以提高质量和新教师的薪水，这会导致质量的增加。 VES培训学前教练的培训系统。 也就是说，政府部门需要清楚地定义学龄前教师培训机构的标准，并为学龄前教师培训机构定期审查机制，以确保来自来源的培训质量。
2.统一教师专业的所有权评估系统，并实现差异化的教师薪水
目前，对幼儿园教师的职权评估主要是在公共幼儿园的教师中进行的。专业的标题评估是确定教师的人力资本信号的最有效方法，以及将来的教师资格证书和工作经验。如果他们更改工作单位。
（iii）建立多方合作资金保证机制，以实现学龄前教师的薪水和福利的全面管理
在学龄前教师的全部支付工资和福利的背后，必须有一个良好的资金保证机制，例如投资机制，执行机制和监督机制，每个机制的健康运作都不可或缺。它不仅需要从幼儿园入学的儿童家属的投资，而且还需要组织者本身的投资，甚至需要从社交捐赠等多个渠道的资金中进行投资。
实施机制：在实施教师的工资和福利标准时，地方政府，金融部门，建立部门，教育行政部门，人力资源和社会保障部门，住房和城市农村发展部门，民事事务部门等都需要共同努力，以确保正常的教师部门和社会部门的正常部门，人工部门，人工部门，人工部门。对学龄前教师的工资和福利进行实时监督，批评不合理的幼儿园，这些幼儿园是教师的工资和福利，并命令他们在一个时间限制内弥补欠欠的老师的工资，并撤销了政府对政府的责任的竞争，这些幼儿园的资格均可撤销。 VEL设计合作治理的相关政策，并建立相应的学龄前教育特殊协调部门，以有效地实现学龄前教师工资和福利的全面保证。
参考文献[1]中央议会和州议会的几个意见，以及调整的改革和预科教育的发展[EB/OL]（2018-11-15）。 30：1-5。 ying。 学前教育和机制的主要问题[J]。我的含义[J]。教育经济评论，2019年（3）：64-71。 对幼儿园的薪水差异的分析[J]。 [J]。
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